Конституционное право

Разделение властей – ненужное заимствование или объективная необходимость?

Всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею.

(Шарль Луи де Монтескье)

Понятие разделения властей в современной правовой науке неоднозначно. Одни считают его важным признаком, характерным только лишь для государств президентского типа правления, и исключают из черт, характерных для других систем правления[1]. Другие же пытаются отстоять мнение, согласно которому общество, не имеющее разделения властей, не имеет Конституции[2].

Актуальность темы эссе определяется важнейшим функциональным проявлением принципа разделения властей в политико-правовой жизни Российской Федерации и других стран, которое вытекает из самой природы гражданского общества и правового государства.

Так что же такое разделение властей: ненужное заимствование или объективная необходимость? В своем эссе я попытаюсь доказать, что принцип разделения властей – это действительно объективная необходимость, что непосредственно является целью моей работы.

Для достижения данной цели мне предстоит решить ряд задач:

  • охарактеризовать понятие разделения властей, его историческое развитие;
  • показать, как принцип разделения властей отражен в действующей Конституции Российской Федерации 1993 года;
  • на основании Конституции Российской Федерации и исторических сведений установить, что принцип разделения властей действительно является объективной необходимостью и сформулировать причину данной необходимости.

В эссе я буду исходить из того, что принцип разделения властей – это не просто заимствование идей, воплощённых в конституциях иностранных государств, а то, что развивает демократизм и предотвращает узурпацию одной ветви власти в стране.

Начать эссе мне хотелось бы, прежде всего, с ответа на первые два вопроса, и лишь потом хотелось бы вернуться к ответу на главный вопрос, изложенный в цели работы.

В современном понимании разделение властей определяется как политико-правовая теория, согласно которой каждый высший орган государственной власти «обладает определенной долей относительной самостоятельности по отношению друг к другу, а мера этой относительной самостоятельности есть мера демократизма всей политической системы в целом»[3]. По мнению, известного отечественного ученого в области государства и права Мишина Августа Алексеевича, «разделение властей есть органическое выражение самой демократии [, которые] друг от друга не отделимы»[4].

Историю возникновения и развития доктрины разделения властей связывают с такими известными именами, как Джон Локк и Шарль Луи Монтескьё. Так, Джоном Локком впервые была сформулирована сама идея разделения властей, согласно которому власть делилась на законодательную и исполнительную ветви власти. Судебная власть не была независимой, являлась властью союзной и входила в состав исполнительной. Согласно Локку «все   подчиняется   законодательной власти», поскольку «тот выше, кто может предписывать законы»[5]. В этом проявляется «британская концепция верховенства парламента, которая является одним из основных постулатов британского конституционализма»[6].

Шарль Луи Монтескьё общепризнанно считается продолжателем идеи разделения властей, автором наиболее привычного нам «классического» варианта. Прежде всего, в его труде «О духе законов» (1748) он различал три власти – законодательную, исполнительную и судебную, каждая из которых соответственно вручается органу народного представительства – парламенту, королю и судам. Любопытно то, что в самой работе «О духе законов» не упоминается формулировка «разделения властей» как таковая, но в своем более раннем философско-историческом трактате «Размышления и причины величия и падения римлян» он употребляет данную формулировку и пишет о «… разумном (sagement) разделении публичной власти»[7], проведенном в Риме.

Впервые принцип разделения властей в тексте основного закона нашел своё отражение в Конституции США 1787 года. Однако «отцы-основатели», являющиеся участника Конституционного конвента и авторами самой Конституции, отнюдь не стремились к полному воплощению в реальность «классической» модели теории разделения властей. Они придумали собственный американский механизм «сдержек и противовесов» (checks and balances), для которого было характерно дополнительное вертикальное разграничение властных полномочий между федеральной властью и властью штатов и взаимный контроль между органами государственной власти различных ветвей.

По-своему проявляется принцип разделения властей в Великобритании. «Британцы имеют замечательную политическую систему, которая, кажется, основывается на вере и парадоксе: конституционность без конституции, разделение правящих властей, в действительности означающее слияние этих властей. Каждый министр представляет и легислатуру, поскольку он пришел из парламента, и исполнительную власть, поскольку заседает в Кабинете. Лорд-канцлер соединяет в себе одновременно все три власти – судебную, как главный судья, законодательную, как лидер палаты лордов, и исполнительную, как министр, возглавляющий правительственный департамент» – таково мнение известного американского публициста Ч. Сульцбергера[8].

С момента своего появления доктрина разделения властей прошла длинный и сложный путь своего развития и не могла не отразиться в Конституции нашего государства. Согласно статье 10 Конституции РФ «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны»[9]. Государственная власть осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, состоящим из Совета Федерации и Государственной Думы, Правительством РФ и судами РФ[10]. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти[11].

Разграничение полномочий между органами государственной власти осуществляется на основе 80-129 статей Конституции. Данные статьи входят в состав глав 4-7: Президент Российской Федерации (ст. 80-93), Федеральное Собрание (ст. 94-109), Правительство Российской Федерации (ст. 110-117), судебная власть и прокуратура (ст. 118-129).

Так как одной из поставленных мною задач является рассмотрение самого принципа разграничения властей согласно Конституции, то мне кажется целесообразным рассмотреть только то, как он отражен в ней, не останавливаясь дополнительно на вопросе о перечне полномочий каждого из органов государственной власти.

В соответствии с Конституцией Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, принимает решение об отставке Правительства, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность и предложения об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации, назначает на должность и освобождает от должности прокуроров субъектов Российской Федерации, назначает и освобождает представителей Российской Федерации в Совете Федерации[12]. Президент может быть отрешен от должности в порядке импичмента. Для этого необходимо обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, выдвинутое Государственной Думой, подтвержденное заключением Верховного Суда о наличии признаков преступления в действиях Президента и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка данной процедуры[13]. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства, но инициирует отставку Правительство самостоятельно[14].

Совет Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов[15].

В утверждении указов Советом Федерации нуждаются указы Президента по вопросам введения военного ил чрезвычайного положения[16].

Государственная Дума решает вопросы о доверии Правительству, назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации, Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. Государственная Дума может быть распущена Президентом в случае трехкратного отклонения ей кандидатур Председателя Правительства РФ[17].

Судьи независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону[18]. Конституционный Суд наделен правом разрешать споры о компетенции между федеральными органами государственной власти и споры между органами государственной власти федерации и субъектов[19], имеет право в установленном порядке признавать законы, подзаконные акты и определенный перечень договоров не соответствующими Конституции РФ[20].

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти между двумя уровнями власти (федерации и субъектов) закреплено статьями 71-73, 77-78 Конституции Российской Федерации. Так, в ведении Российской Федерации находятся регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, гражданство, управление федеральной государственной собственности, установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное кредитное, таможенное регулирование, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе, внешняя политика и международные отношения, вопросы войны и мира, судоустройство, прокуратура, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, амнистия и помилование, гражданское законодательство, процессуальное законодательство, правовое регулирование интеллектуальной собственности, метеорологическая служба, стандарты, эталоны и метрическая система[21] и др.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности, режим пограничных служб, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности, природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, охрана памятников истории и культуры, общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта, координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий, административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды, кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатура, нотариат[22] и др.

Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти[23].

Теперь, как обещалось, я возвращаюсь к вопросу об объективной необходимости разделения властей в Конституции Российской Федерации 1993 года. Для этого следует обратиться к истории нашего государства начала 90-х годов прошлого столетия, к тем историческим событиям, которые имели место непосредственно перед принятием действующей Конституции Российской Федерации.

Так, на I съезде народных депутатов РСФСР, проходившем с 16 мая по 22 июня 1990 года, был представлен вопрос о необходимости новой Конституции. Кроме того, кардинальное изменение государственно-правового статуса бывшей РСФСР, входившей в состав СССР, в связи с принятием 12 июня 1990 года Декларации о государственном суверенитете требовало серьезных изменений в основном законе страны. 17 марта 1991 года на территории РСФСР одновременно состоялись всесоюзный референдум о сохранении СССР и всероссийский референдум о введении поста президента РСФСР. Итогом первого стало поддержание советским народом сохранения единство СССР. На основании всероссийского референдума было принято решение о введении поста Президента РСФСР, первые выборы которого состоялись 12 июня 1991 года.

Первым Президентом РСФСР стал Борис Николаевич Ельцин, впоследствии возглавивший Конституционную комиссию. В октябре 1991 года им был предложен проект Конституции V Съезду народных депутатов РСФСР. Однако Съезд отправил проект на доработку. На следующем VI Съезде народных депутатов принимается аналогичное решение о доработке. Камнем преткновения стала главная концепция президентского проекта о преобладающей роли Президента в системе органов государственной власти нового государства. Съезд и Верховный Совет также стремились усилить свою политическую власть за счёт уменьшения прав и полномочий Президента, что мешало достижению компромисса и затягивало работу над новой Конституцией.

28 марта 1993 года парламентом была предпринята неудачная попытка провести импичмент Президента. За отстранение Президента от должности проголосовало 617 депутатов, но для выражения недоверия Президенту требовалось 699 голосов из 1097.

На следующий день в целях преодоления политического кризиса VII Съезд народных депутатов принимает постановление о проведении референдума, на котором было вынесено 4 вопроса:

  1. Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н. Ельцину?
  2. Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?
  3. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации?
  4. Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?

21 апреля 1993 года Конституционный Суд принял постановление по вопросу о порядке подсчета голосов на референдуме, согласно которому для принятия положительного решения по первым двум вопросам референдума требуется большинство голосов от фактического числа проголосовавших, а по вторым двум – от общего числа избирателей. Подобное решение объясняется следующим: первый вопрос не носит юридического характера, т.к. не связан с внесением изменений в Конституцию и законам и «имеет преимущественно нравственно-оценочный и политический … характер»[24]; многозначность содержания второго вопроса «обусловливает неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, следовательно, оно не влечет обязательных изменений и дополнений Конституции»[25]; третий вопрос предусматривает «обязательность внесения Съездом народных депутатов дополнений в Конституцию, предусматривающих возможность досрочного прекращения полномочий Президента по требованию избирателей»[26], четвертый – изменение «конституционных положений о сроках полномочий и деятельности Съезда народных депутатов, Верховного Совета и народных депутатов Российской Федерации»[27], поэтому для принятия на референдуме решения по данным вопросам, согласно части четвертой статьи 35 Закона РСФСР «О референдуме РСФСР», требуется, «чтобы за него проголосовало более половины граждан от числа внесенных в списки для участия в референдуме»[28].

По результатам референдума народ выразил своё доверие Президенту Б.Н. Ельцину, и посчитал необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации (31,7% против 30,2%) и народных депутатов Российской Федерации (43,1% против 19,3%). Однако, как было отмечено ранее, для принятия решения во третьему и четвертому вопросам было необходимо преодолеть планку в 50% от общего числа избирателей. Несмотря на юридическую неопределённость по последним двум вопросам, результаты референдума свидетельствовали о победе команды действующего Президента, после чего Ельциным был отстранен от должности вице-президент Александр Руцкой и начата подготовка проекта новой Конституции. 21 сентября Ельцин распускает Верховный Совет. В ответ Верховный Совет выносит решение о досрочном прекращении полномочий Президента, а ранее отстраненный им Руцкой объявляет себя исполняющим обязанности Президента РФ.

3-4 декабря действия противоборствующих сторон вызвали открытое вооруженное столкновение. Сторонники оппозиции попытались штурмом взять здание столичной мэрии и телецентра «Останкино». В ответ Ельцин ввел в Москву танки и начал штурм Белого Дома (в тот момент – Дома Советов). В результате данных событий Ельциным была одержана окончательная победа над оппозицией, которая была впоследствии арестована.

12 декабря состоялось всенародном голосование, на котором была принята Конституция Российской Федерации. В принятой Конституции полномочия Президента расширились, в то время как полномочия Парламента были значительно урезаны.

Как мы видим, одной из предпосылок принятия Конституции Российской Федерации 1993 года была взаимная борьба ветвей власти – законодательной и исполнительной, которую необходимо было решить, что доказывает тезис об объективной необходимости закрепления принципа разделения властей в тексте основного закона. Проблема разделения властей стала камнем преткновения, который был причиной конституционного кризиса в России, из опыта которого можно сказать, что проблема разделения властей – это проблема стабильности общества. Кроме того, результативность и успешность государственных реформ во многом зависят от того самого баланса в системе сдержек и противовесов, способствующего обеспечению равновесия и стабильности гражданского общества. Конечно, невозможно представить модель идеального или абсолютного разделения властей, но чем более конструктивна она разработана, тем эффективнее обеспечивается это равновесие.

[1] См.: Барбер Н.У. Разделение властей и Конституция Великобритании // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2012. № 1. С. 3.
[2] ст. 16 Декларации прав человека и гражданина 1789 года // Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989. С. 26-29.
[3] Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М.: Литрес, 2015. С. 267.
[4] Там же.
[5] Локк Дж. Избранные философские произведения. М., 1960. Т. II.С. 79.
[6] Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 272.
[7] Мамут Л.С. «Разделение властей» или разделение публично-властных полномочий? // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2009. № 4. С. 3.
[8] Цит. по: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 43.
[9] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, № 31, ст. 4398.
[10] ч. 1. ст. 11 Конституции РФ.
[11] ч. 2. ст. 11 Конституции РФ.
[12] ст. 83 Конституции РФ.
[13] ст. 93 Конституции РФ.
[14] ст. 117 Конституции РФ.
[15] ст. 102 Конституции РФ.
[16] Там же.
[17] ст. 111 Конституции РФ.
[18] ч. 1. ст. 120 Конституции РФ.
[19] п. «а» и «б» ч. 3 ст. 125 Конституции РФ.
[20] ч. 2 ст. 125 Конституции РФ.
[21] ст. 71 Конституции РФ.
[22] ст. 72 Конституции РФ.
[23] ст. 73 Конституции РФ.
[24] Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 1993 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности части второй пункта 2 постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума» // Ведомость Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 06.05.1993, № 18 ст. 653.
[25] Там же.
[26] Там же.
[27] Там же.
[28] Там же.

Об авторе

Сергей Борха

студент факультета права НИУ ВШЭ

Оставить комментарий